Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 24.05.2016 N 1114н "На приказ комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области от 29 мая 2015 г. N 424 "Об утверждении административного регламента комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области по предоставлению государственной услуги по выдаче и аннулированию охотничьих билетов" (в редакции от 10 мая 2016 г. N 492)"

Направлено письмом от 25 мая 2016 г. N 34/02-5848

УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ


ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ от 24 мая 2016 г. N 1114н


НА ПРИКАЗ КОМИТЕТА ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ЭКОЛОГИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 29 МАЯ 2015 Г. N 424 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА КОМИТЕТА ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ЭКОЛОГИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ УСЛУГИ ПО ВЫДАЧЕ И АННУЛИРОВАНИЮ ОХОТНИЧЬИХ БИЛЕТОВ" (В РЕДАКЦИИ ОТ 10 МАЯ 2016 Г. N 492)


Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы приказа комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области от 29 мая 2015 г. N 424 "Об утверждении административного регламента комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области по предоставлению государственной услуги по выдаче и аннулированию охотничьих билетов" (в редакции от 10 мая 2016 г. N 492) (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области приказа комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области от 10 мая 2016 г. N 492 "О внесении изменений в приказ комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области от 29 мая 2015 г. N 424 "Об утверждении административного регламента комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области по предоставлению государственной услуги по выдаче и аннулированию охотничьих билетов".
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утвержден административный регламент комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области по предоставлению государственной услуги по выдаче и аннулированию охотничьих билетов (далее - Административный регламент).
Предметом правового регулирования исследуемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в сфере предоставления государственной услуги.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" (в редакции от 13.07.2015 N 244-ФЗ);
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 09.03.2016 N 66-ФЗ);
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (в редакции от 03.11.2015 N 305-ФЗ);
- Федеральным законом от 24.07.2009 N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в редакции от 14.10.2014 N 307-ФЗ);
- Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (в редакции от 15.02.2016 N 28-ФЗ);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 23.01.2014 N 53);
- приказом Минприроды России от 20.01.2011 N 13 "Об утверждении Порядка выдачи и аннулирования охотничьего билета единого федерального образца, формы охотничьего билета" (в редакции от 05.08.2015 N 343);
- Уставом Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" (в редакции от 23.10.2014 N 132-ОД);
- постановлением Администрации Волгоградской области от 25.07.2011 N 369-п "О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 14.09.2015 N 528-п);
- постановлением Правительства Волгоградской области от 25.09.2012 N 385-п "О перечне государственных услуг, предоставление которых организуется в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг" (в редакции от 08.02.2016 N 30-п);
- постановлением Администрации Волгоградской области от 24.11.2014 N 39-п "Об утверждении Положения о комитете природных ресурсов и экологии Волгоградской области" (в редакции от 30.12.2015 N 819-п);
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 09.06.2015 N 509 "Об утверждении перечня государственных услуг, предоставляемых комитетом природных ресурсов и экологии Волгоградской области" (в редакции от 12.02.2016 N 76).
В соответствии с пунктами "д" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 3 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
На основании пунктов 2 и 9 статьи 21 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" охотничий билет выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Охотничий билет аннулируется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с указанием обстоятельства, послужившего основанием аннулирования, с обязательной ссылкой на соответствующее положение части 8 настоящей статьи.
Статьей 3 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предусмотрено, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Подпунктом 1 пункта 1 статьи 6 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3 статьи 7 Устава Волгоградской области систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" установлено, что комитет природных ресурсов и экологии Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
Пунктом 1.1, абзацем 4 пункта 2.1.11 Положения о комитете природных ресурсов и экологии Волгоградской области, утвержденного постановлением Администрации Волгоградской области от 24 ноября 2014 N 39-п, установлено, что комитет природных ресурсов и экологии Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления, обеспечения экологической безопасности, недропользования, охраны, использования и воспроизводства природных ресурсов, в том числе использования и охраны водных объектов, организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения, государственной экологической экспертизы на территории Волгоградской области, а также уполномоченным осуществлять государственное управление в области охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, охраны и воспроизводства среды их обитания на территории Волгоградской области.
Комитет в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов выдает и аннулирует охотничьи билеты в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3.3 обозначенного выше Положения председатель Комитета издает приказы Комитета.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, в тексте Приказа выявлен коррупциогенный фактор, заключающийся в следующем.
Согласно подпункту 9.2 пункта 9 Перечня государственных услуг, предоставление которых организуется в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержденного постановлением Правительства Волгоградской области от 25.09.2012 N 385-п, государственная услуга по выдаче и аннулированию охотничьих билетов предоставляется в многофункциональных центрах.
В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 12 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" раздел административного регламента, устанавливающий состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, должен содержать особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах.
Однако возможность подачи заявления на получение государственной услуги в МФЦ и процедура оказания услуги в МФЦ Административным регламентом не установлена.
В соответствии с подпунктом "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, одним из коррупциогенных факторов является отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.
В целях устранения выявленного коррупциогенного фактора предлагаем в Административном регламенте установить процедуру предоставления государственной услуги через многофункциональные центры предоставления государственных услуг.
В тексте рассматриваемого Приказа выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1. Абзацем 2 пункта 2.18 Административного регламента установлено, что государственная услуга в электронной форме и в многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг не предоставляется.
Как следует из пункта 2.6.1 Административного регламента, для предоставления государственной услуги по выдаче охотничьего билета Заявитель представляет необходимые документы лично, подает или направляет почтовым отправлением с описью вложения прилагаемых документов.
В соответствии с пунктом 2.6.2 Административного регламента для предоставления государственной услуги по аннулированию охотничьего билета Заявитель, имеющий охотничий билет, лично подает в произвольной письменной форме заявление об аннулировании охотничьего билета.
Согласно пункту 3.2.1.2 Административного регламента при выдаче охотничьего билета заявители имеют право направить документы почтовым отправлением или представить лично.
В соответствии с пунктом 3.2.5.2 Административного регламента заявление об аннулировании составляется в письменной форме и подается лично Заявителем.
Таким образом, приведенными правовыми нормами устанавливается два единственно возможных способа представления Заявителем документов в комитет природных ресурсов и экологии Волгоградской области для получения государственной услуги:
- лично в комитет;
- почтовым отправлением в комитет.
Вместе с тем, указанное правовое регулирование не отвечает требованиям действующего федерального законодательства по следующим основаниям.
Согласно части 13 статьи 21 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о получении охотничьего билета, порядок выдачи и аннулирования охотничьего билета, форма охотничьего билета, а также требования охотминимума устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Во исполнение указанной нормы Федерального закона Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации принят приказ от 20.01.2011 N 13 "Об утверждении Порядка выдачи и аннулирования охотничьего билета единого федерального образца, формы охотничьего билета".
Согласно пункту 5 Порядка выдачи и аннулирования охотничьего билета единого федерального образца, утвержденного названным приказом Минприроды России, охотничий билет выдается на основании заявления о получении охотничьего билета, составленного в письменной форме на бумажном носителе или в форме электронного документа (далее - заявление), которое может подаваться в уполномоченный орган или в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг лично заявителем или почтовым отправлением с описью вложения прилагаемых документов или в электронной форме с использованием информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры, в том числе федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг.
Пунктом 21 названного Порядка установлено, что заявление об аннулировании охотничьего билета подается лично заявителем, имеющим охотничий билет, в уполномоченный орган или в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг или в электронной форме с использованием информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры, в том числе федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг.
Вместе с тем, исследуемым Административным регламентом не предусмотрена возможность представления заявления (с приложением необходимых документов) для получения государственной услуги в МФЦ и через портал государственных и муниципальных услуг.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в сужении перечня способов обращения заявителя за получением государственной услуги.
2. Подпунктом "в" пункта 2.6.1 Административного регламента установлено, что для предоставления государственной услуги по выдаче охотничьего билета Заявитель лично подает или направляет почтовым отправлением с описью вложения прилагаемых документов в том числе две личные фотографии в черно-белом или цветном исполнении размером 25 x 35 мм с четким изображением лица строго в анфас без головного убора.
Вместе с тем, пунктом 8 Порядка выдачи и аннулирования охотничьего билета единого федерального образца, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 20.01.2011 N 13, установлено, что одновременно с заявлением о получении охотничьего билета, в том числе в электронной форме, представляются в том числе две личные фотографии в черно-белом или цветном исполнении размером 30 x 40 мм с четким изображением лица строго в анфас без головного убора.
Указанное замечание также относится к форме заявления (приложение N 2 к Административному регламенту), в котором указано, что к заявлению прилагается личное фото 25 x 35 мм - 2 шт.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении иных требований к фотографии, которая представляется заявителем при выдаче охотничьего билета.
В тексте исследуемого Приказа выявлено нарушение правил юридической техники, заключающееся в следующем.
Абзацами 2 и 3 подпункта 1 пункта 3.1 Административного регламента установлена следующая последовательность административных процедур при выдаче охотничьего билета:
- прием и регистрация заявления о выдаче охотничьего билета;
- рассмотрение заявления и документов, прилагаемых в соответствии с пунктом 2.6 Регламента.
При этом далее по тексту Административного регламента следует:
"3.2.1.5. Общий максимальный срок приема и регистрации документов от Заявителя не может превышать 15 минут рабочего времени.
3.2.1.6. Рассмотрение заявления и прилагаемых документов.
3.2.2. Результатом административной процедуры является регистрация заявления и прилагаемых документов в журнале регистрации заявлений о выдаче охотничьих билетов.
3.2.2.1. Основанием для начала административной процедуры является регистрация заявления и прилагаемых документов в журнале регистрации заявлений о выдаче охотничьих билетов.".
Таким образом, пунктом 3.2.2 установлено, что результатом рассмотрения заявления и прилагаемых документов (вторая по счету административная процедура после приема и регистрации заявления) и одновременно основанием для начала указанной административной процедуры является регистрация заявления и прилагаемых документов в журнале регистрации заявлений о выдаче охотничьих билетов, при этом:
Из приведенного правового регулирования неясно, что же все-таки является началом административной процедуры, а что результатом.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, принцип формальной определенности закона, вытекающий из статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 6 (часть 2), 15 (часть 2) и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации, диктует необходимость точности, ясности и недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, без которой не может быть обеспечено единообразное понимание и применение таких норм, а значит, и равенство всех перед законом; законоположения, не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного толкования и произвольного применения, ведут к нарушению предусмотренных статьями 2, 18, 45 (часть 1) и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 14 апреля 2008 года N 7-П, от 5 марта 2013 года N 5-П и др.).
Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в нарушении принципа ясности и недвусмысленности правовой нормы.
Текст исследуемого Приказа опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 17 июня 2015 г. N 107.
На момент проведения правовой экспертизы в Управлении отсутствуют сведения об опубликовании приказа комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области от 10 мая 2016 г. N 492, которым внесены изменения в текст исследуемого Приказа.
Согласно пункту 2 приказа комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области от 10 мая 2016 г. N 492 он подлежит официальному опубликованию.
Вывод: приказ комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области от 29 мая 2015 г. N 424 "Об утверждении административного регламента комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области по предоставлению государственной услуги по выдаче и аннулированию охотничьих билетов" (в редакции от 10 мая 2016 г. N 492) не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем устранить выявленные коррупциогенный фактор, несоответствия действующему федеральному законодательству и нарушение правил юридической техники, опубликовать приказ комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области от 10 мая 2016 г. N 492, просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

И.о. начальника Управления Р.А.ГОРБАЧЕНКО