Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 15.03.2016 N 561н "На приказ комитета культуры Волгоградской области от 26 января 2016 г. N 01-20/27 "Об утверждении административного регламента предоставления комитетом культуры Волгоградской области государственной услуги "Информационное обеспечение физических и юридических лиц по вопросам определения и поиска мест хранения архивных документов"

Направлено письмом от 16 марта 2016 г. N 34/02-1669

УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ


ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ от 15 марта 2016 г. N 561н


НА ПРИКАЗ КОМИТЕТА КУЛЬТУРЫ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 26 ЯНВАРЯ 2016 Г. N 01-20/27 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ КОМИТЕТОМ КУЛЬТУРЫ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ УСЛУГИ "ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИЗИЧЕСКИХ И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПО ВОПРОСАМ ОПРЕДЕЛЕНИЯ И ПОИСКА МЕСТ ХРАНЕНИЯ АРХИВНЫХ ДОКУМЕНТОВ"


Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы приказа комитета культуры Волгоградской области от 26 января 2016 г. N 01-20/27 "Об утверждении административного регламента предоставления комитетом культуры Волгоградской области государственной услуги "Информационное обеспечение физических и юридических лиц по вопросам определения и поиска мест хранения архивных документов" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого Приказа.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утвержден административный регламент предоставления комитетом культуры Волгоградской области государственной услуги "Информационное обеспечение физических и юридических лиц по вопросам определения и поиска мест хранения архивных документов".
Предметом правового регулирования исследуемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 09.03.2016 N 66-ФЗ);
- Федеральным законом от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" (в редакции от 02.03.2016 N 43-ФЗ);
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (в редакции от 03.11.2015 N 305-ФЗ);
- Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (в редакции от 15.02.2016 N 28-ФЗ);
- Федеральным законом от 06.04.2015 N 82-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены обязательности печати хозяйственных обществ";
- приказом Министерства культуры Российской Федерации от 18.01.2007 N 19 "Об утверждении Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук" (в редакции от 16.02.2009 N 68);
- Уставом Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" (в редакции от 23.10.2014 N 132-ОД);
- постановлением Администрации Волгоградской области от 25.07.2011 N 369-п "О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 14.09.2015 N 528-п);
- постановлением Администрации Волгоградской области от 24.10.2011 N 626-п "Об утверждении Перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления органами исполнительной власти Волгоградской области государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание" (в редакции от 23.01.2015 N 11-п);
- постановлением Администрации Волгоградской области от 24.11.2014 N 37-п "Об утверждении Положения о комитете культуры Волгоградской области" (в редакции от 09.11.2015 N 675-п);
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 01.12.2015 N 1055 "Об утверждении перечня государственных услуг, предоставляемых комитетом культуры Волгоградской области".
В соответствии с пунктами "д", "е" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры, общие вопросы культуры, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" законодательство об архивном деле в Российской Федерации состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также из принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Согласно пунктам 1 и 2 части 2 статьи 4 указанного Федерального закона к полномочиям субъекта Российской Федерации в области архивного дела относятся:
проведение государственной политики в области архивного дела на территории субъекта Российской Федерации;
хранение, комплектование, учет и использование архивных документов и архивных фондов.
Пунктом 13 Перечня государственных услуг, предоставляемых комитетом культуры Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 01.12.2015 N 1055, установлено, что комитет культуры Волгоградской области оказывает государственную услугу "Информационное обеспечение физических и юридических лиц по вопросам определения и поиска мест хранения архивных документов".
Статьей 3 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предусмотрено, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Подпунктом 1 пункта 1 статьи 6 указанного выше Федерального закона установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3 статьи 7 Устава Волгоградской области систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" в систему органов исполнительной власти Волгоградской области входит комитет культуры Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 1.1 Положения о комитете культуры Волгоградской области, утвержденного постановлением Администрации Волгоградской области от 24.11.2014 N 37-п, комитет культуры Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере культуры, искусства, сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, государственного управления архивным делом в Волгоградской области, контроля за сохранностью, комплектованием, учетом и использованием документов архивного фонда Волгоградской области как составной части архивного фонда Российской Федерации (далее именуется - архивный фонд) и других архивных документов, делопроизводства и документооборота в органах исполнительной власти Волгоградской области, рассекречивания и продления сроков засекречивания архивных документов Волгоградской области, а также в сфере развития туризма на территории Волгоградской области.
Согласно абзацу 5 пункта 3.3 указанного Положения председатель издает приказы Комитета.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, коррупциогенные факторы не выявлены.
В тексте исследуемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1. Согласно пункту 2.6 Административного регламента для предоставления государственной услуги заявитель (юридическое лицо) должен предоставить письменное обращение, в котором указывает наименование государственного органа, в который направляет обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также наименование юридического лица - заявителя, его почтовый и (или) электронный адрес, суть обращения, подпись уполномоченного должностного лица, а также печать (в случае если обращение направлено не на официальном бланке).
Таким образом, указанным положением императивно устанавливается обязательность скрепления печатью обращения юридического лица.
Вместе с тем принят Федеральный закон от 06.04.2015 N 82-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены обязательности печати хозяйственных обществ", которым отменена обязанность юридических лиц иметь печать.
Так, например, согласно части 5 статьи 2 Федерального закона от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" общество вправе иметь печать, штампы и бланки со своим наименованием, собственную эмблему, а также зарегистрированный в установленном порядке товарный знак и другие средства индивидуализации. Федеральным законом может быть предусмотрена обязанность общества использовать печать.
Сведения о наличии печати должны содержаться в уставе общества.
Аналогичная норма содержится также в части 7 статьи 2 Федерального закона от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах": общество вправе иметь печать, штампы и бланки со своим наименованием, собственную эмблему, а также зарегистрированный в установленном порядке товарный знак и другие средства индивидуализации. Федеральным законом может быть предусмотрена обязанность общества использовать печать.
Сведения о наличии печати должны содержаться в уставе общества.
Кроме того, действующим законодательством не предусмотрена обязанность индивидуальных предпринимателей иметь печать.
Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанности иметь печать.
2. Согласно пункту 2.6 Административного регламента представитель заявителя - юридического лица должен представить заверенную подписью руководителя и печатью заявителя доверенность на представление интересов перед государственными органами, в том числе с правом подавать заявления и получать справки и выписки.
Вместе с тем в соответствии с частью 4 статьи 185.1 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это в соответствии с законом и учредительными документами.
Из содержания приведенной императивной нормы следует, что в ней исчерпывающим образом перечислены требования, предъявляемые к оформлению доверенности. Следовательно, наличие печати на доверенности, выданной юридическим лицом, не является обязательным.
Кроме того, согласно пункту "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Требования к оформлению доверенности установлены Гражданским кодексом Российской Федерации, следовательно, устанавливая в Административном регламенте требования к оформлению доверенности, комитет культуры Волгоградской области вторгся в компетенцию Российской Федерации.
Одновременно необходимо отметить, что установленное частью 4 статьи 185.1 Гражданского кодекса Российской Федерации правовое регулирование согласуется с Федеральным законом от 06.04.2015 N 82-ФЗ, которым отменена обязательность печати хозяйственных обществ.
Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается во вторжении в компетенцию Российской Федерации.
В тексте исследуемого Приказа выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1. Абзацами 8 - 10 пункта 2.8 Административного регламента установлены основания для отказа в рассмотрении обращения заявителя в форме электронного сообщения:
- отсутствие адреса для ответа;
- поступление дубликата уже принятого электронного сообщения.
Согласно пункту 1.1 Административного регламента получателями государственной услуги также являются физические лица.
Вместе с тем статьей 11 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", устанавливающей порядок рассмотрения отдельных обращений, не предусмотрена возможность оставления обращений без рассмотрения, в частности, в рассматриваемом случае ответ на обращение не дается.
Следует отметить, что статья 9 указанного Федерального закона предусматривает обязательность рассмотрения обращений, поступивших в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией.
С учетом того, что пункт 2.8 Административного регламента носит наименование "Исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги и для приостановления срока предоставления государственной услуги", необходимо абзац 8 пункта 2.8 согласовать с наименованием пункта.
Пункт 5.6 Административного регламента имеет наименование "Перечень оснований для отказа в рассмотрении жалобы либо для приостановления рассмотрения жалобы".
Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в неправильном использовании терминологии при регулировании правоотношений, возникающих в сфере рассмотрения обращений граждан.
2. Согласно пункту 5.10 Административного регламента заявитель имеет право на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы (претензии).
Вместе с тем вопросы досудебного обжалования решений и действий (бездействия) регулируются Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Указанные федеральные законы не используют термин "претензия", а используют только термин "жалоба".
Кроме того, необходимо обратить внимание на следующее.
Федеральным законом от 01.12.2014 N 419-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов" (вступил в силу с 01.01.2016) внесены изменения в ряд федеральных законов, в том числе в Федеральный закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
Пунктом 12 статьи 14 установлено, что стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает требования к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении государственной или муниципальной услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги, в том числе к обеспечению доступности для инвалидов указанных объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации о социальной защите инвалидов.
Пунктом 2 части 4 статьи 26 Федерального закона от 01.12.2014 N 419-ФЗ установлено, что в целях реализации настоящего Федерального закона требования к обеспечению условий доступности для инвалидов государственных и муниципальных услуг включаются органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в административные регламенты предоставления указанными органами государственных или муниципальных услуг в течение шести месяцев после дня вступления в силу настоящего Федерального закона.
Наименование пункта 2.14 Административного регламента должно быть приведено в соответствие с подпунктом 14 пункта 3.4 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного постановлением Администрации Волгоградской области от 25.07.2011 N 369-п.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 09 февраля 2016 г. N 21.
Вывод: приказ комитета культуры Волгоградской области от 26 января 2016 г. N 01-20/27 "Об утверждении административного регламента предоставления комитетом культуры Волгоградской области государственной услуги "Информационное обеспечение физических и юридических лиц по вопросам определения и поиска мест хранения архивных документов" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем устранить выявленные несоответствия действующему федеральному законодательству и нарушение правил юридической техники, просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник Управления М.А.КОЛЕСНИКОВ