Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 15.03.2016 N 560н "На приказ комитета по делам национальностей и казачества Волгоградской области от 14 января 2016 г. N 4 "Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления платных услуг физическим и юридическим лицам государственным бюджетным учреждением культуры "Государственный ансамбль песни и пляски "Казачья воля""

Направлено письмом от 16 марта 2016 г. N 34/02-1667

УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ


ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ от 15 марта 2016 г. N 560н


НА ПРИКАЗ КОМИТЕТА ПО ДЕЛАМ НАЦИОНАЛЬНОСТЕЙ И КАЗАЧЕСТВА ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 14 ЯНВАРЯ 2016 Г. N 4 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ И УСЛОВИЯХ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПЛАТНЫХ УСЛУГ ФИЗИЧЕСКИМ И ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦАМ ГОСУДАРСТВЕННЫМ БЮДЖЕТНЫМ УЧРЕЖДЕНИЕМ КУЛЬТУРЫ "ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АНСАМБЛЬ ПЕСНИ И ПЛЯСКИ "КАЗАЧЬЯ ВОЛЯ"


Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы приказа комитета по делам национальностей и казачества Волгоградской области от 14 января 2016 г. N 4 "Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления платных услуг физическим и юридическим лицам государственным бюджетным учреждением культуры "Государственный ансамбль песни и пляски "Казачья воля" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого Приказа.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утверждены:
- Положение о порядке и условиях предоставления платных услуг физическим и юридическим лицам государственным бюджетным учреждением культуры "Государственный ансамбль песни и пляски "Казачья воля";
- перечень платных услуг, оказываемых государственным бюджетным учреждением культуры "Государственный ансамбль песни и пляски "Казачья воля", и цены на них.
Предметом правового регулирования исследуемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в сфере осуществления полномочий учредителя государственного учреждения.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Законом РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (в редакции от 13.07.2015 N 233-ФЗ);
- Основами законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденными ВС РФ от 09.10.1992 N 3612-1 (в редакции от 28.11.2015 N 357-ФЗ);
- Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в редакции от 31.01.2016 N 7-ФЗ);
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 30.12.2015 N 447-ФЗ);
- Уставом Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" (в редакции от 23.10.2014 N 132-ОД);
- постановлением Администрации Волгоградской области от 20.12.2010 N 693-п "О порядке осуществления органами исполнительной власти Волгоградской области функций и полномочий учредителя государственного учреждения Волгоградской области";
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 19.11.2013 N 1175 "Об утверждении Положения о комитете по делам национальностей и казачества Волгоградской области" (в редакции от 29.07.2015 N 670);
- постановлением Администрации Волгоградской области от 30.12.2015 N 818-п "Об утверждении Положения о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Волгоградской области и финансовом обеспечении выполнения государственного задания" (в редакции от 08.02.2016 N 33-п).
В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса.
Согласно части 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.
Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (статья 124).
Как следует из части 1 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, от имени субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Согласно частям 1 и 2 статьи 123.21, частям 1 и 8 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение).
Государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.
Особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений отдельных типов определяются законом.
Пунктом 2 Положения об осуществлении органами исполнительной власти Волгоградской области функций и полномочий учредителя государственного бюджетного учреждения Волгоградской области, утвержденного постановлением Администрации Волгоградской области от 20.12.2010 N 693-п, установлено, что функции и полномочия учредителя в отношении бюджетного учреждения осуществляются органом исполнительной власти Волгоградской области, в ведении которого находится данное учреждение.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3 статьи 7 Устава Волгоградской области систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" установлено, что комитет по делам национальностей и казачества Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
Пунктами 1.1 и 2.13 Положения о комитете по делам национальностей и казачества Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 19.11.2013 N 1175, установлено, что комитет по делам национальностей и казачества Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере государственной национальной политики, межнациональных отношений и государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества, осуществляющим координацию деятельности народных дружин и координирующих органов (штабов).
Комитет осуществляет функции и полномочия учредителя в отношении государственных учреждений, в том числе государственных образовательных учреждений с этнокультурным кадетским и казачьим компонентами, подведомственных Комитету.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3.3 обозначенного выше Положения председатель издает приказы Комитета.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, коррупциогенные факторы не выявлены.
В тексте исследуемого Приказа выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1. Пунктом 2.4 Положения о порядке и условиях предоставления платных услуг физическим и юридическим лицам государственным бюджетным учреждением культуры "Государственный ансамбль песни и пляски "Казачья воля", утвержденного исследуемым Приказом, установлено, что платные услуги осуществляются в рамках договоров с физическими и юридическими лицами. Договор о предоставлении услуг заключается в устной или письменной форме на добровольной основе.
Следовательно, указанным правовым положением устанавливается диспозитивная возможность заключения договоров как в устной, так и в письменной форме.
Согласно пункту 1.1 указанного Положения настоящее Положение определяет правовые, экономические и организационные основы предоставления платных услуг государственным бюджетным учреждением культуры "Государственный ансамбль песни и пляски "Казачья воля" (далее по тексту - Учреждение) физическим и юридическим лицам.
Таким образом, в рамках действия исследуемого Приказа услуги оказываются юридическим лицом физическим и юридическим лицам.
Вместе с тем согласно пункту 1 части 1 статьи 161 Гражданского кодекса Российской Федерации должны совершаться в простой письменной форме, за исключением сделок, требующих нотариального удостоверения сделки юридических лиц между собой и с гражданами.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении возможности заключения юридическим лицом договоров в устной форме.
2. Согласно пункту 1.6 Положения о порядке и условиях предоставления платных услуг физическим и юридическим лицам государственным бюджетным учреждением культуры "Государственный ансамбль песни и пляски "Казачья воля", утвержденного исследуемым Приказом, платные услуги, оказываемые Учреждением, не рассматриваются как предпринимательские, если доход от них полностью идет на развитие и совершенствование основной деятельности Учреждения.
Из приведенного правового положения следует, что если учреждение тратит доходы от платных услуг не на развитие и совершенствование основной деятельности учреждения, то такие доходы рассматриваются как предпринимательские.
Вместе с тем согласно части 4 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям.
Таким образом, предоставление государственным учреждением платных услуг не рассматривается гражданским законодательством как предпринимательская деятельность. Учреждения, как некоммерческие организации, по своей правовой природе вправе осуществлять только деятельность, приносящую доход, но не предпринимательскую деятельность.
Устанавливать возможность осуществления предпринимательской деятельности теми или иными лицами, в том числе учреждениями, относится к ведению Российской Федерации, так как согласно пункту "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается во вторжении в компетенцию Российской Федерации.
В тексте исследуемого приказа выявлено нарушение правил юридической техники, заключающееся в следующем.
1. Исследуемый Приказ носит наименование: "Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления платных услуг физическим и юридическим лицам государственным бюджетным учреждением культуры "Государственный ансамбль песни и пляски "Казачья воля".
Вместе с тем исследуемым Приказом утверждены:
- Положение о порядке и условиях предоставления платных услуг физическим и юридическим лицам государственным бюджетным учреждением культуры "Государственный ансамбль песни и пляски "Казачья воля";
- перечень платных услуг, оказываемых государственным бюджетным учреждением культуры "Государственный ансамбль песни и пляски "Казачья воля", и цены на них.
Наименование исследуемого Приказа не в полной мере отражает предмет его правового регулирования.
2. В пункте 1.2 Положения о порядке и условиях предоставления платных услуг физическим и юридическим лицам государственным бюджетным учреждением культуры "Государственный ансамбль песни и пляски "Казачья воля", утвержденного исследуемым Приказом, содержится ссылка на статью 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" как на источник правового регулирования общественных отношений, являющихся предметом регулирования исследуемого Приказа.
Вместе с тем согласно преамбуле указанного Федерального закона настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Исследуемым Приказом урегулированы вопросы оказания платных услуг государственным бюджетным учреждением.
Таким образом, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не является источником правового регулирования общественных отношений, являющихся предметом регулирования исследуемого Приказа.
Кроме того, обращаем Ваше внимание на следующее.
Согласно части 4 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.
Согласно части 1 статьи 52 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных ВС РФ от 09.10.1992 N 3612-1, цены (тарифы) на платные услуги и продукцию, включая цены на билеты, организации культуры устанавливают самостоятельно.
Кроме того, абзацем 4 пункта 2 постановления Администрации Волгоградской области от 20.12.2010 N 693-п "О порядке осуществления органами исполнительной власти Волгоградской области функций и полномочий учредителя государственного учреждения Волгоградской области" органам исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим функции и полномочия учредителя государственного бюджетного учреждения Волгоградской области, предписано до 1 января 2011 г. разработать и утвердить порядок определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности бюджетного учреждения, оказываемые сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных действующим законодательством, в пределах установленного государственного задания.
Орган исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющий полномочия учредителя в отношении бюджетного учреждения, в соответствии с абзацем 2 пункта 3 Положения о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Волгоградской области и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденного постановлением Администрации Волгоградской области от 30.12.2015 N 818-п, в обязательном порядке включает в государственное задание на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам в том числе следующие положения:
определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
порядок оказания соответствующих услуг;
предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.
Таким образом, из анализа приведенной нормативной правовой базы следует, что учредитель должен установить порядок определения платы за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности бюджетного учреждения, оказываемые сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных действующим законодательством, в пределах установленного государственного задания.
Согласно пункту 2 Перечня платных услуг, оказываемых государственным бюджетным учреждением культуры "Государственный ансамбль песни и пляски "Казачья воля", и цен на них, утвержденного исследуемым Приказом, платные услуги оказываются Учреждением в рамках и сверх установленного государственного задания и предоставляются потребителям по их желанию. В разделе 2 указанного Перечня приведен перечень платных услуг и конкретные цены на них.
Вывод: приказ комитета по делам национальностей и казачества Волгоградской области от 14 января 2016 г. N 4 "Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления платных услуг физическим и юридическим лицам государственным бюджетным учреждением культуры "Государственный ансамбль песни и пляски "Казачья воля" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем устранить выявленные несоответствия действующему федеральному законодательству и нарушения правил юридической техники, просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник Управления М.А.КОЛЕСНИКОВ