Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 15.09.2015 N 2276н "На постановление Губернатора Волгоградской области от 28 марта 2013 г. N 275 "Об утверждении административных регламентов исполнения комитетом образования и науки Волгоградской области государственных функций по осуществлению федерального государственного надзора в сфере образования и федерального государственного контроля качества образования" (в редакции от 07 ноября 2013 г. N 1129, от 14 мая 2014 г. N 401, от 30 марта 2015 г. N 271, от 22 июля 2015 г. N 655)"

Направлено письмом от 16 сентября 2015 г. N 34/02-9461

УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ


ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ от 15 сентября 2015 г. N 2276н


НА ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГУБЕРНАТОРА ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 28 МАРТА 2013 Г. N 275 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ИСПОЛНЕНИЯ КОМИТЕТОМ ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ И ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ КАЧЕСТВА ОБРАЗОВАНИЯ" (В РЕДАКЦИИ ОТ 07 НОЯБРЯ 2013 Г. N 1129, ОТ 14 МАЯ 2014 Г. N 401, ОТ 30 МАРТА 2015 Г. N 271, ОТ 22 ИЮЛЯ 2015 Г. N 655)


Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы постановления Губернатора Волгоградской области от 28 марта 2013 г. N 275 "Об утверждении административных регламентов исполнения комитетом образования и науки Волгоградской области государственных функций по осуществлению федерального государственного надзора в сфере образования и федерального государственного контроля качества образования" (в редакции от 07 ноября 2013 г. N 1129, от 14 мая 2014 г. N 401, от 30 марта 2015 г. N 271, от 22 июля 2015 г. N 655) (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области постановления Губернатора Волгоградской области от 22 июля 2015 г. N 655 "О внесении изменений в постановление Губернатора Волгоградской области от 28 марта 2013 г. N 275 "Об утверждении административных регламентов исполнения министерством образования и науки Волгоградской области государственных функций по осуществлению федерального государственного надзора в сфере образования и федерального государственного контроля качества образования".
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Постановлением утверждены:
административный регламент исполнения комитетом образования и науки Волгоградской области государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в сфере образования (далее - Административный регламент N 1);
административный регламент исполнения комитетом образования и науки Волгоградской области государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования (далее - Административный регламент N 2).
Предметом правового регулирования исследуемого Постановления являются общественные отношения, возникающие в сфере осуществления государственного контроля и надзора в области образования.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 13.07.2015 N 254-ФЗ);
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (в редакции от 24.11.2014 N 357-ФЗ);
- Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в редакции от 13.07.2015 N 246-ФЗ);
- Федеральным законом от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (в редакции от 13.07.2015 N 238-ФЗ);
- постановлением Правительства РФ от 23.11.2009 N 944 "Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью" (в редакции от 20.01.2011 N 13);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 23.01.2014 N 53);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2014 N 152 "Об утверждении Правил подтверждения документов об ученых степенях, ученых званиях";
- Уставом Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" (в редакции от 09.04.2014 N 55-ОД);
- Законом Волгоградской области от 04.10.2013 N 118-ОД "Об образовании в Волгоградской области" (в редакции от 08.05.2015 N 59-ОД);
- постановлением Администрации Волгоградской области от 10.10.2011 N 592-п "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций" (в редакции от 22.04.2015 N 182-п);
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 24.11.2014 N 145 "Об утверждении Положения о комитете образования и науки Волгоградской области" (в редакции от 29.07.2015 N 671).
В соответствии с подпунктом "е" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 4 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" определено, что отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 7 указанного Федерального закона к полномочиям Российской Федерации в сфере образования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации (далее также - переданные полномочия), относятся полномочия по осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением организаций, указанных в пункте 7 части 1 статьи 6 настоящего Федерального закона), а также органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования на соответствующей территории.
Частью 1 статьи 93 названного Федерального закона установлено, что государственный контроль (надзор) в сфере образования включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования.
В соответствии с подпунктом 5 части 8 статьи 7 указанного Федерального закона высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) имеет право до принятия нормативных правовых актов, указанных в пункте 1 части 6 настоящей статьи, утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, если данные регламенты не противоречат нормативным правовым актам Российской Федерации (в том числе не содержат не предусмотренные такими актами дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций) и разрабатываются с учетом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций.
Следовательно, исследуемое Постановление издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
Согласно пункту 2 статьи 24 Устава Волгоградской области Губернатор Волгоградской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава и законов Волгоградской области издает постановления и распоряжения.
Таким образом, Губернатор Волгоградской области как высшее должностное лицо Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем издания нормативного правового акта в форме постановления.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, коррупциогенные факторы не выявлены.
В тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1. В соответствии с абзацами 15 - 22 пункта 1.5 Административного регламента N 1 при проведении проверки специалисты не вправе:
проверять выполнение обязательных требований, если такие требования не относятся к полномочиям Комитета;
осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, уполномоченного представителя, иного должностного лица органа управления, организации, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подпунктом "б" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";
требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;
отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений;
распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
превышать установленные сроки проведения проверки;
осуществлять выдачу органам управления, организациям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.
Как следует из приведенного правового положения, данный перечень является исчерпывающим.
Указанный перечень ограничений компилирован из статьи 15 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Вместе с тем с 1 июля 2015 г. вступил в силу пункт 12 статьи 26 Федерального закона от 14.10.2014 N 307-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которым статья 15 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" была дополнена пунктами 1.1 и 1.2, согласно которым при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе:
- проверять выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР и не соответствующих законодательству Российской Федерации;
- проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, не опубликованными в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Анализ приведенных правовых положений в системном единстве позволяет сделать вывод о том, что действующая редакция абзацев 15 - 22 пункта 1.5 Административного регламента N 1 исключает необходимость соблюдения должностными лицами комитета ограничений, установленных пунктами 1.1 и 1.2 статьи 15 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении иного правового регулирования ограничений, налагаемых на должностных лиц, осуществляющих государственный контроль в установленной сфере деятельности.
2. В соответствии с абзацами 15 - 22 пункта 1.5 Административного регламента N 2 при проведении проверки специалисты не вправе:
проверять выполнение обязательных требований, если такие требования не относятся к полномочиям Комитета;
осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, уполномоченного представителя, иного должностного лица органа управления, организации, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подпунктом "б" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";
требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;
отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений;
распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
превышать установленные сроки проведения проверки;
осуществлять выдачу органам управления, организациям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.
Как следует из приведенного правового положения, данный перечень является исчерпывающим.
Указанный перечень ограничений компилирован из статьи 15 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Вместе с тем с 1 июля 2015 г. вступил в силу пункт 12 статьи 26 Федерального закона от 14.10.2014 N 307-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которым статья 15 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" была дополнена пунктами 1.1 и 1.2, согласно которым при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе:
- проверять выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР и не соответствующих законодательству Российской Федерации;
- проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, не опубликованными в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Анализ приведенных правовых положений в системном единстве позволяет сделать вывод о том, что действующая редакция абзацев 15 - 22 пункта 1.5 Административного регламента N 2 исключает необходимость соблюдения должностными лицами комитета ограничений, установленных пунктами 1.1 и 1.2 статьи 15 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении иного правового регулирования ограничений, налагаемых на должностных лиц, осуществляющих государственный контроль в установленной сфере деятельности.
Содержание и форма анализируемого Постановления соответствуют правилам юридической техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 03 апреля 2013 г. N 58.
Постановления Губернатора Волгоградской области от 07 ноября 2013 г. N 1129, от 14 мая 2014 г. N 401, от 30 марта 2015 г. N 271, от 22 июля 2015 г. N 655, которыми вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 13 ноября 2013 г. N 212, от 21 мая 2014 г. N 88, от 08 апреля 2015 г. N 62, от 25 июля 2015 г. N 126.
Вывод: постановление Губернатора Волгоградской области от 28 марта 2013 г. N 275 "Об утверждении административных регламентов исполнения комитетом образования и науки Волгоградской области государственных функций по осуществлению федерального государственного надзора в сфере образования и федерального государственного контроля качества образования" (в редакции от 07 ноября 2013 г. N 1129, от 14 мая 2014 г. N 401, от 30 марта 2015 г. N 271, от 22 июля 2015 г. N 655) не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем устранить выявленные несоответствия действующему федеральному законодательству, сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник Управления М.А.КОЛЕСНИКОВ